允许农民多形式流转土地承包权

   
    新华社10月19日授权全文播发了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件由中共十七届三中全会通过（ 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，于10月9日至12日在北京举行）。该文件中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

    文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
 
     《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这份具有坚实的实践基础和群众基础的重要文件，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，是指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领。

    我国波澜壮阔的改革大潮发端于农村。
    ３０年来，农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活，对全国改革发展产生了深远影响。《决定》系统总结了农村改革发展的成就和宝贵经验，全面评价了农村改革发展对党和国家事业全局的历史贡献，丰富和发展了改革开放的理论成果，标志着我们党对“三农”地位和作用的认识达到了新高度。

    当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变化。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层矛盾突出。顺应趋势，正确应对，才能巩固发展农村的好形势。《决定》指出，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。这是对推进农村改革发展必要性和紧迫性的精辟概括，警示我们务必保持清醒头脑，毫不松懈地推进农村改革发展，着力解决好农业、农村、农民问题。

    统筹城乡发展，是科学发展观的重要内容。根据当前城乡发展面临的新情况，《决定》作出了我国３个“进入” 的基本判断：一是进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，二是进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，三是进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

    从这个基本判断出发，《决定》提出，新形势下推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。３个“作为”的新概括新论述有机联系，体系完整，是指导“ 三农”工作的总体思路。

    在这一思路指导下，《决定》提出了到２０２０年农村改革发展的基本目标任务。这张涵盖了农村体制改革、现代农业建设、增加农民收入、农村民主政治建设、发展农村基本公共服务、加强农村生态文明建设等内容的宏伟蓝图，鼓舞人心、催人奋进。

    围绕这个基本目标任务，《决定》提出了５项必须遵循的重大原则：必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。这５项重大原则，既是农村工作实践经验的总结，更是对新时期农村工作规律的深刻把握，在推进农村改革发展过程中必须切实遵循。

    制度建设是体制创新的集中体现和最终成果。《决定》从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六方面提出了改革创新和规范完善的新举措。这些农村体制改革关键环节上的突破，将进一步激发农村发展活力，优化农村发展外部环境。

    建设现代农业，是提高农业综合生产能力、促进农民增收的基本途径。《决定》从确保国家粮食安全、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建设新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展、扩大农业对外开放等方面做了全面部署。

    农村公共事业发展和社会全面进步，关系农民切身利益和农村社会和谐稳定。《决定》明确提出扩大公共财政覆盖农村范围，并从文化、教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境建设、扶贫开发、防灾减灾、社会管理等８个方面提出具体部署。众多高含金量的“实招”，回应了亿万农民对“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的期待，必将有效改善农村民生。

    推进农村改革发展，关键在党。围绕加强和改善党对农村工作的领导，《决定》从工作机制、基层组织、党风廉政等方面提出了新要求，着力点是增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党领导农村工作的水平。

    理论上有新创新，政策上有新突破，举措上有新实招，对农民有新实惠。贯彻落实好《决定》精神，扎扎实实地把《决定》部署转化为实际行动，就一定能开创农村改革发展新局面，夺取全面建设小康社会新胜利。


    ★《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要点：

    一、新形势下推进农村改革发展的重大意义

    中国已初步形成适合国情和生产力的农村经济体制

    三中全会文件称中国城乡结构造成深层次矛盾突出

    二、推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则

    中共提出2020年农民人均纯收入比2008年翻一番

    中共推进农村改革发展须遵循党管农村工作等原则

    三、大力推进改革创新，加强农村制度建设

    三中全会文件提赋予农民更充分有保障土地承包权

    中央文件提出允许农民以多种形式流转土地承包权

    文件提允许农民参与开发集体土地建设非公益项目

    中央文件提出提高政府土地出让收益用于农业比例

    文件提出允许农村小型金融组织从金融机构融资

    中央文件提出逐步实现农民工与城镇居民同等待遇

    三中全会文件提出可探索省直接管理县市的体制

    中央文件提逐步实行城乡按相同比例选举人大代表

    中央文件提推进户籍改革 放宽中小城市落户条件

    三中全会文件称2012年基本完成乡镇机构改革任务

    四、积极发展现代农业，提高农业综合生产能力

    三中全会文件提出要杜绝不合格农产品进入市场

    文件提出建立外资并购境内涉农企业安全审查机制

    五、加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步

    中央文件称加快发展农村中等职业教育并逐步免费

    中央文件称基本医疗卫生服务须尽快惠及全体农民

    中央文件称反对利用宗教宗族干预农村公共事务

    六、加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证

    三中全会文件称严肃查处涉农违纪违法案件

   ★ 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》摘录解读：

    《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全文约1．5万字，共分6个部分。《决定》的单行本已由人民出版社出版，即日起在全国新华书店发行。

     综合新华社、人民日报等媒体的相关报道，现摘录《决定》的部分条文，并进行解读。

     “三农”有三个“最需要”

     《决定》原文：我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发，国际粮食供求矛盾突出，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨；农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。

     总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。

     相关解读：

     “农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”这三个“最需要”情真意切，表达了党中央对“三农”问题的高度重视，说明了加快推进农村改革发展的必要性，说到了广大农民心坎上。

     我国的改革开放从农村开始，改革开放30年的伟大实践在农村结出了丰硕果实。农村社会生产力得到极大解放和发展，农业生产连续多年丰收，农民生活实现从温饱不足到总体小康的历史性跨越，生存环境和生活状况明显改善，收入稳步增长。尽管如此，“三农”问题并没有得到根本解决，城乡发展差距、城乡居民收入差距扩大，是我国经济社会发展中的一个突出问题。

     党的十七届三中全会以三个“最需要”，高度概括了当前“三农”问题的特点。当前，我国农业基础设施建设仍然落后，农业生产还没有彻底改变“靠天吃饭”的状况，抵御自然灾害的能力十分脆弱；农村公共事业发展缓慢，社会保障事业发展严重滞后于城市，农民文化生活贫乏；农民种粮比较效益低下，农村经济作物受土地等限制潜力不大，收入增长缓慢。这些问题的存在，不仅使城乡差距不断扩大，而且严重阻碍国民经济和社会发展。

我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。三个“最需要”，突出表达了党中央对“三农”问题的高度重视。三个“最需要”，突出表达了党中央加快推进农村改革发展的决心。党的十七届三中全会吹响了全党推进农村新一轮大改革大发展的号角。

     农民消费水平要大幅提升

     《决定》原文：

     根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，到 2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

     相关解读：

     《决定》描绘了未来12年我国社会主义新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局的美好前景：让农民更富、农业更强、农村更美，让全国农民更好地共享改革发展成果。可以预见，按照这一目标任务扎实工作，必将使农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的问题得到有效解决；实现这一目标，8亿农民将过上更加美好的生活。

     当前，国际金融市场动荡加剧，全球经济增长明显放缓，国际经济环境中不确定不稳定因素明显增多，扩大国内需求特别是消费需求意义凸显。如果到 2020年实现农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平实现大幅度提升，必将对促进我国经济社会又好又快发展产生重大而又深远的影响。

     解决好吃饭问题是头等大事

   《决定》原文：

     必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。坚持立足国内实现粮食基本自给方针，加大国家对农业支持保护力度，深入实施科教兴农战略，加快现代农业建设，实现农业全面稳定发展，为推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全奠定坚实基础。

     相关解读：

     改革开放30年来，我们成功解决了十几亿人口的吃饭问题，为建设中国特色社会主义奠定了坚实基础。但是，我国人均资源相对匮乏，人均耕地面积大大低于国际平均水平，农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民增收仍然困难，必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。

     解决好十几亿人口吃饭问题，必须守住18亿亩耕地这条红线。不断加快的工业化、城镇化进程，给国家和人民带来了现代化的生活，但工业用地、城市开发用地有增无减，特别是违法占地行为严重威胁着耕地保有量，威胁着粮食安全。必须坚持实行最严格的土地管理制度，严厉打击各种非法占地行为。解决好十几亿人口吃饭问题，必须在发展农业现代化上下工夫，加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路。

     解决好十几亿人口吃饭问题，必须做好农产品质量安全工作，杜绝不合格产品进入市场，绝不让不合格的产品上餐桌。

     解决好十几亿人口吃饭问题，必须珍惜和保护农民种粮的积极性，让广大农民愿意种粮、乐于种粮，努力提高粮食产量和质量。

     土地承包经营权可流转

     《决定》原文：

     健全严格规范的农村土地管理制度。

     土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。

     完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

     土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。

     农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

     在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

     相关解读：

     土地流转问题是十七届三中全会的焦点议题。《决定》通过后，海外媒体对此予以高度关注，认为新的土地改革措施使农民在经营土地时有了更多的自由选择权。

   《决定》对土地流转问题提出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这为后来的改革提供了很多空间。

     土地承包经营权流转实际上对农民具有类似社保的作用。农业适度规模经营客观上会伴随城市化工业化进程需要，一部分农村剩余劳动力将向城市非农领域转移，城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问题，依靠土地承包经营权流转收益将同样履行进城农民的社会保障功能。

     关于允许以多种形式流转土地承包经营权，各地其实都已经开始了一些尝试。当前，广东省正积极探索农村建设用地上市流转。武汉“两型社会”建设更是提出了土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获稳定租赁收益。重庆、成都在城乡统筹时，采取了以土地承包经营权入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营。农业用地改为城市用地，对征地动迁的农民采取现金补偿＋股份补偿的方式；集中配置宅基地等非农用地资源，把更多的非农用地释放出来。

     政府征地与土地流转是完全不同的两个概念，前者可以改变土地用途。《决定》明确：今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。
 
     根据之前的公开资料，截至2007年底，80％的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地。《决定》中对缩小征地范围进行了方向性的表述，其具体落实则有待于《土地管理法》等相关法律的修改。

     现在各地已经有很多种土地改革模式，但是如果地方政府仅仅立足于城市发展，那么农民的权益就难以得到保障。所以地方探索必须在规定原则下进行：土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

     改革仍要坚持群众路线

    《决定》原文：

     必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑，使农村经济社会发展充满活力。

     相关解读：

     从1978年安徽凤阳县小岗村18名农民在土地包产到户的“盟约”上摁下手印，到集体林权制度改革、村民自治、农村合作组织、农民互助金融……30年来，广大农民的改革创新精神生生不息。正是这些来自基层的改革创新，为破除农村发展的制度性障碍提供了新思路，为解放和发展农村社会生产力提供了不竭动力。

     我们党在领导农村改革发展的进程中，始终相信群众、依靠群众，对广大农民的改革创新因势利导，并加以总结提高，推广运用，有力地推动了农村经济社会发展，取得举世瞩目的成就。新阶段推进农村改革发展，仍然要坚持群众路线，尊重广大农民的主体地位，让一切劳动创造的热情充分迸发。

     推进农村改革发展要遵循的重大原则之一是，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。保障农民权益，核心是“保证人民当家作主”，在农村依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。要充分尊重农民的主体地位和利益诉求，在法律政策框架内，放手让农民大胆探索、开拓创新。